行政赔偿的范围问题研究

行政赔偿范围的基本涵义。依国家赔偿法规定，所谓行政赔偿范围，是指国家承担行政赔偿责任的领域。所谓行政赔偿，是指行政主体在行使行政职权过程中，违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害时，由国家通过赔偿义务机关向受害人赔偿的制度。行政赔偿范围是行政赔偿制度中的首要问题和核心问题。它既表明国家对哪些行政侵权行为造成的哪些损害予以赔偿，对哪些行为造成的损害不予赔偿，也表明公民、法人和其他组织对哪些行政侵权行为造成的哪些损害，有权请求赔偿义务机关给予行政赔偿。审判实践中正确把握行政赔偿范围，首先应注意正确区分行政赔偿与相关概念的区别： 其一，正确区分行政赔偿与行政补偿的界限。行政补偿是指因行政主体的合法行政行为对相对人所造成财产上损失而给予弥补和救济。行政赔偿与行政补偿的主要区别为：一是产生原因不同。行政赔偿是行政主体在行使行政职权过程中，因违法侵犯相对人的人身权或财产权而产生的赔偿责任。而行政补偿则是国家为社会公共利益的需要，因实施行政公益行为致使一定范围内的相对人财产权受到损害而产生的补偿责任。因行政公益行为缺乏违法性，国家本可不承担补偿责任，但基于公共负担均等原则，国家才给予一定的补偿。二是适用范围不同。行政赔偿的范既包括受害人受到的人身权损害，也包括受到的财产权损害。而行政补偿的范围仅限于财产权的损失。三是适用对象不同。行政赔偿的对象是特定的，不具有普遍性。而行政补偿的对象在多数情况下是不特定的，因而带有普遍性。四是适用目的不同。适用行政赔偿的目的是为了挽回已经产生的违法后果，使受害人的合法权益得到恢复或弥补。而行政补偿的适用，则以增进社会公共利益和适当弥补受损害人的财产损失为目的。五是请求救济时间不同。行政赔偿发生在实际损害产生之后，即无损害就无赔偿，只有相对人人身权或财产权受到行政主体违法侵权行为侵害后，受害人方能请求行政赔偿。而在行政补偿中，相对人既可以在其财产被征用前，请求行政主体事先支付补偿金，也可以在财产受到损失后，请求补偿。六是解决争议途径不同。因行政赔偿发生争议时，赔偿请求人依法可以通过行政复议、行政诉讼途径解决争议，获得救济。而行政补偿即使发生争议，一般也不通过行政复议、行政诉讼途径解决，而由补偿请求人与行政主体通过协商自行解决。 其二，正确区分行政赔偿与行政机关法人赔偿责任的界限。行政机关法人赔偿责任是指行政机关法人在进行民事活动中，因过错侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，所应承担的民事赔偿责任。这两者的主要区别在于：一是产生原因不同。行政赔偿责任因行政主体违法侵犯相对人人身权或财产权而产生。而行政机关法人赔偿责任属于民事责任的范畴，是行政机关法人在进行民事活动中，因民事侵权行为或违反合同义务而产生。二是归责原则不同。行政赔偿的归责原则是违法原则，只要行政主体客观上实施了违法侵权损害相对人人身权或财产权的行为，不论其主观上是否有过错，国家都应承担行政赔偿责任。而行政机关法人赔偿一般则以过错为归责原则，在多数情况下，只有行为人主观上有过错才可能承担赔偿责任。三是责任性质不同。行政赔偿是一种特殊的由国家通过赔偿义务机关承担赔偿义务的行政责任。而行政机关法人赔偿责任则是一种由行为人自行承担赔偿义务的民事责任。四 是赔偿范围不同。行政赔偿的范围包括受害人的人身权和财产权损害，国家赔偿法采用法定原则，对行政赔偿范围作出了明确界定。而行政机关法人赔偿责任，除法律另有规定外，实行“损赔相当”原则，既要赔偿直接损失，也要赔偿间接损失。五是赔偿义务主体不同。行政赔偿实行赔偿主体与实际履行赔偿义务主体相分离的原则，即其由国家赔偿法所规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。而行政机关法人赔偿责任的主体和实际履行赔偿义务主体是一致的，实行谁侵权就由谁承担赔偿责任的原则。六是适用法律不同。行政赔偿的范围适用国家赔偿法有关规定。而行政机关法人赔偿的范围则适用民法通则、合同法有关规定。 国家应予行政赔偿的范围。从国际范围看，现代各国行政赔偿的范围不尽相同。如德国、瑞士规定受害人在物质方面受到的损害，行政机关应予赔偿，在精神方面受到的损害，行政机关也应予以赔偿。即其行政赔偿的范围均包括物质和精神损害。美国、日本对受害人在财产方面受到的损害，明确规定应予赔偿，但对精神方面受到的损害是否赔偿并未明确。法国行政法院认为，物质发生损害已获赔偿者，不得再请求精神上之损害赔偿，惟被害人仅有精神上之损害，而无物质上之损害者，得就就损害部分请求赔偿。我国国家赔偿法从我国具体国情出发，并在借鉴和总结现代各国行政赔偿立法成功经验的基础上，采用法定原则，从保护人身权和财产权两个方面界定了行政赔偿的范围。 1、侵犯人身权的赔偿范围。按国家赔偿法第3条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有以下侵犯人身权情形之一的，受害人有权向赔偿义务机关请求行政赔偿：违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的强制措施的;非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;创造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。 2、侵犯财产权的赔偿范围。依国家赔偿法第4条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，国家应当承担赔偿责任：违法实施罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财物等行政处罚的;违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;但)违反国家规定征收财物，摊派费用的;但)造成财产损害的其他违法行为。这里的“违法行为”，既包括行政机关对符合法定条件的申请人拒绝颁发证、执照或不予答复等违法行为，也包括行政机关拒绝履行保护公民、法人和其他组织人身权、财产权的法定职责或对保护申请不予答复以及其他违法行为。 国家不予行政赔偿的情形。根据我国国家赔偿法第5条规定，属于下列情形之一的，国家不承担行政赔偿责任，相对人不得提起行政赔偿诉讼： 1、行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。这里的“个人行为”，是指行政机关、法律法规授权的组织、受行政机关委托的组织的工作人员实施的与行政职权无关的涉及个人情感、利益等因素的行为。实践中判断行为人某一行为是属于行使职权的职务行为，还是属于个人行为，不仅应考虑行为的时间、地点，以及行为人实施行为的名义，而且还应考虑行为与职权之间是否存在内在联系，只有综合考虑这些因素，才能正确地判断其行为的属性。如果属于行为人个人行为，对他人造成了人身或财产损害，则国家不负行政赔偿责任。 2、因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。实践中应注意的是，因受害人自己的行为造成的损害，国家不予行政赔偿必须同时具备以下两个条件：一是受害人主观上有故意，且其故意行为是导致行政主体实施侵权行为的直接和全部原因;二是损害的发生完全是受害人自己的故意行为所引起的，国家才不予赔偿。如果部分损害是受害人自己行为所致，部分损害是行政主体违法侵权行为所致，则国家应给予部分赔偿。 3、法律规定的其他情形。这里的“法律”，仅指全国人大及其常委会通过的法律，不包括行政法规、规章。实践中，如果属于法律规定的意外事件、正当防卫或紧急避险等而造成相对人人身或财产损害的，国家不承担赔偿责任。 此外，根据国家赔偿法第30条的规定，国家对受害人遭受名誉权、荣誉权等精神损害的，也不承担赔偿责任。但赔偿义务机关应当在行政侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，予以精神慰籍。我国国家赔偿法未将精神损害纳入行政赔偿范围，这主要是基于以下因素： 一是现阶段我国财政实力还不雄厚，从财政负担能力有限的现实国情出发，在行政赔偿制度确立初期不宜将赔偿范围规定得过于宽泛;二是精神损害的损害程度难以精确地计算，将这种损害换算成 为物质损害进行赔偿更加困难;三是精神损害是一种可复性的损害，对行政相对人造成此种损害的，有关行政机关可以通过恢复名誉、赔礼道歉等精神慰籍的方式在一定程度上消除消极影响;四是国外大多数国家行政赔偿范围了仅限于物质损害，而不包括精神损害。

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